Enseignement supérieur

Sénat : débat sur le bilan de la loi sur l'autonomie des universités

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Lors du débat sur le bilan de la loi L.R.U. qui a eu lieu au Sénat mardi 11 juin, Geneviève Fioraso a rappelé que les difficultés d'application de la loi L.R.U. sont à l'origine du projet de loi sur l'enseignement supérieur et la recherche qui sera discuté au Sénat dès le 19 juin.

Parlement et Institutions - 12.06.2013
Geneviève Fioraso

Je me réjouis que le Sénat, à travers la Commission pour le contrôle de l'application des lois, ait pris l'initiative de débattre de l'autonomie des universités. Je salue le travail effectué par les rapporteurs Dominique Gillot et Ambroise Dupont dans leur rapport intitulé : "L'autonomie des universités depuis la loi L.R.U. : le big-bang à l'heure du bilan".

Ce débat est bienvenu à l'heure où nous engageons au Sénat la discussion du projet de loi relatif à l'enseignement supérieur et à la recherche au sein de la Haute Assemblée.

Les difficultés rencontrées par les établissements dans la mise en œuvre de la loi L.R.U., ainsi que les protestations soulevées par plusieurs de ses dispositions, ont été à l'origine du projet de loi que je porte actuellement. Ce projet de loi dépasse maintenant très largement les corrections attendues sur la loi L.R.U. et il est organisé autour de deux priorités nationales : la réussite étudiante et la relance d'une stratégie de recherche dans toutes ses dimensions, du fondamental à l'appliqué, y compris le transfert.

Votre rapport lui-même, tout en se focalisant sur l'évaluation de la L.R.U., couvre de fait l'ensemble du champ de l'enseignement supérieur et de la recherche. Il devient donc une pièce essentielle dans le grand débat national sur l'avenir de nos universités, de nos écoles et de nos laboratoires.

Un bilan contrasté

Vous faites un bilan très contrasté de la loi L.R.U. et de sa mise en application. Vous identifiez tout d'abord à juste titre une série de transformations que l'on peut aujourd'hui considérer comme positives, mais qui sont à consolider.

C'est notamment le cas de l'ouverture sur le monde professionnel et économique. Elle était largement engagée auparavant, avec le développement des formations professionnalisantes lors de la mise en place du L.M.D. et la loi sur l'innovation de 1999. Ils ont été renforcés par la L.R.U., avec l'insertion professionnelle, mais aussi les coopérations dans le domaine financier (mécénat et fondations).

C'est encore le cas avec la mise en place d'une évaluation externe et unifiée des établissements, des formations et des laboratoires, sous la responsabilité d'une instance nationale qui a développé des critères et des méthodes applicables à tous. En comparaison de la situation antérieure, le progrès est évident pour les intentions, mais les conditions d'application et même les principes de cette évaluation se sont révélés tout à fait dommageables.

Vous notez également que la nouvelle gouvernance des universités a pu être adaptée en fonction des situations locales, et que désormais l'importance des fonctions support de pilotage budgétaire et financier n'échappe plus à personne. Certes, mais ces adaptations sont particulièrement instables, souvent illisibles pour les membres des établissements et l'apprentissage du pilotage budgétaire se fait dans des difficultés grandissantes.

Quant aux difficultés que vous relevez, vous rappelez qu'elles ont beaucoup et durablement affecté la confiance des personnels et des usagers. Nous avons pu le constater lors des Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche.

La manière dont le transfert de charges et de moyens a été effectué au moment où les universités sont passées aux "responsabilités et compétences élargies" n'était pas de nature à inspirer la confiance. Aujourd'hui, les universités ont compris que leurs nouvelles responsabilités étaient d'abord une charge considérable et que le rôle de l'Etat, dans l'exercice de l'autonomie, restait crucial, et aurait décidé aussi bien de l'échec que de la réussite.

La loi L.R.U. prétendait mettre les universités au cœur de l'enseignement supérieur et de la recherche, mais elle les a surtout mis au cœur de graves difficultés, sans parvenir à résoudre pour autant les dualités persistantes entre universités et grandes écoles et entre universités et organismes de recherche.

Enfin, vous rappelez que la réussite en premier cycle et l'amélioration des conditions de vie et d'apprentissage des étudiants ont constitué les parents pauvres de la mise en œuvre de la loi L.R.U..

C'est la raison pour laquelle elles sont devenues la priorité des priorités de mon ministère, avant même la mise en place de ce projet de loi.
La loi que je porte veut rassembler les conditions de la réussite étudiante : l'orientation et la continuité bac-3/bac+3, la priorité donnée aux bacs pro et technos respectivement dans les filières S.T.S. et D.U.T., la diversification des méthodes pédagogiques avec notamment l'introduction du numérique, l'intégration des stages en entreprises à la formation elle-même, le doublement de l'alternance, le rapprochement entre les différentes filières de formation, la spécialisation progressive au cours du cycle de licence, pour faciliter les réorientations sans redoublement, le développement des passerelles pour fluidifier les parcours.

Depuis un an, la vie étudiante a fait l'objet d'un plan d'action qui n'est pas de nature législative, mais qui touche à tous les aspects de la réussite : le logement, les aides financières, la santé, notamment et un dispositif d'accueil amélioré pour les étudiants étrangers.

Second point abordé par votre rapport : l'autonomie

L'autonomie est à la fois une valeur du monde universitaire, et un moyen pour améliorer l'efficacité et la qualité de l'enseignement et de la recherche.
Toute l'histoire des universités raconte la conquête de l'autonomie, depuis son invention au Moyen Age, en résistance aux pouvoirs établis, jusqu'aux réformes les plus récentes, celle d'Edgar Faure en 1968, et celle d'Alain Savary en 1986.

A cet égard, l'autonomie dans la L.R.U. a surtout consisté à déconcentrer la gestion budgétaire de la masse salariale, qui est venue compléter le principe du "budget global", qui était pratiqué depuis quelques années. Malheureusement, cette déconcentration de la masse salariale s'est faite sans anticipation des évolutions à venir. J'y reviendrai.

Les objectifs affichés étaient ambitieux, mais l'accompagnement financier et technique n'a pas été à la hauteur. Un passage précipité aux R.C.E., encouragé pour des raisons d'agenda politique et sans considération des transformations à accomplir dans les établissements, a heurté de plein fouet un système universitaire qui, comme vous le rappelez, n'avait en 2007 "aucune culture de la gouvernance opérationnelle, de la gestion prospective et du pilotage budgétaire et financier."

En l'occurrence, ce qui a manqué dans cette grande transformation ce sont :

  •  des moyens pour absorber les effets d'un transfert de charges et le besoin de compétences nouvelles, liés notamment aux appels d'offres intenses, voire frénétiques, de l'A.N.R. et des investissements d'avenir, sans compter l'Europe où nous avons été moins présents;
  •  le temps de la restructuration et de l'apprentissage d'une nouvelle gouvernance;
  •  l'accompagnement administratif et logistique par les services de l'Etat. Il ne s'agit pas d'un Etat centralisé mais responsable;
  •  l'anticipation de l'évolution des dépenses, notamment le G.V.T. et le CAS pensions.

Ceux qui ont vécu les deux premières années du passage aux R.C.E. ont eu le sentiment que tout le monde était en train d'apprendre à grande vitesse, même et surtout ceux qui organisaient au niveau national cette grande transformation, et que les services de l'Etat avaient toujours un temps de retard par rapport aux établissements, sans réponse aux difficultés rencontrées et aux problèmes concrets qui apparaissaient jour après jour.

Vous résumez très bien l'effet produit au bout de seulement deux ans de mise en œuvre : "confusion, difficultés et sidération".
Vous rappelez que l'Association des universités européennes (European University Association) situait la France, en matière d'autonomie universitaire, cinq ans après l'adoption de la "loi L.R.U.", dans le dernier tiers du classement, et même à la dernière place pour l'autonomie académique.

C'est la raison pour laquelle j'ai décidé de transformer le sens et la méthode de l'autonomie, sans la remettre en cause car je crois qu'elle est vraiment consubstantielle à la notion d'université :

  • les établissements sont accompagnés par les services ministériels. Ils peuvent faire appel à des ressources de diagnostic. Ils bénéficient d'analyses et d'expertises. Ils peuvent partager avec les services du ministère l'élaboration de plans de redressement, ou même de plans à long terme pour l'évolution de leur modèle économique;
  • la mise en place de l'accréditation redistribue les rôles et refonde l'autonomie pédagogique et académique : d'un côté, un Etat stratège qui définit et révise périodiquement une programmation nationale et qui précise le cadrage national des diplômes ; de l'autre, des établissements qui composent leur offre de formation et affichent des choix visibles pour tous, à commencer par les jeunes, leurs familles et les employeurs;
  • l'évolution de l'évaluation, qui sera portée par une nouvelle instance, le Haut Conseil, va aussi dans le sens de l'autonomie, puisqu'elle conjugue étroitement le besoin d'une auto-évaluation adaptée aux stratégies d'établissement et le respect de critères, de normes et de pratiques de niveau international, sous contrôle de l'instance nationale. La méthode est donc différente et c'est ce qui a été préconisé par les Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche.

 Une politique de formation qui n'est ni maîtrisée ni régulée

Vous montrez qu'avec plus de 3 600 diplômes de licences habilitées, et 7 700 masters, sans compter ceux qui sont habilités hors universités, le paysage national des formations supérieures est devenu illisible pour les jeunes, leurs familles et les secteurs professionnels. Votre analyse rejoint la mienne : 

  • 2 217 licences professionnelles réparties entre 47 dénominations nationales et un peu moins de 2 000 spécialités ;
  • 1 420 licences générales, comportant 322 intitulés différents dont plus de 200 intitulés (soit 67%) uniques qui ne concernent qu'un seul établissement, une soixantaine d'intitulés (soit 19%) qui ne concernent que deux à cinq établissements.

Aujourd'hui, un lycéen de terminale qui veut s'orienter sur le système Admission Post-Bac est confronté à 11 000 formations. Comment faire un choix pertinent quand on ne dispose pas de décrypteur dans son environnement? Encore une fois, ce sont les jeunes issus des milieux les plus modestes qui font les frais de cette complexité.


Ce maquis des formations a aussi des conséquences dans les établissements : vous soulignez avec l'I.G.A.E.N.R. que c'est une des principales sources de difficultés financières des universités, et les analyses et interventions de la Direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle auprès des établissements en situation de déficit le confirment.

La politique d'accréditation, inscrite dans le projet de loi pour l'enseignement supérieur et la recherche, repose sur quelques principes simples :

  • une diminution du nombre d'intitulés, tous établis nationalement ;
  • la composition d'une offre de formation, conçue davantage en fonction des attentes et demandes des étudiants et des besoins de la société ;
  • une carte des formations, qui n'est plus un instrument d'affichage des spécialités des enseignants-chercheurs ;
  • une offre simplifiée et lisible, pour tous, jeunes, familles, employeurs;
  • une spécialisation progressive en licence pour favoriser les passerelles et les réorientations.

Une gouvernance trop centralisée

Quelques mots sur la gouvernance en rappelant que, dans son esprit,elle doit être au service des missions du service public de l'enseignement Supérieur et pas l'inverse.

Votre analyse relève la centralisation excessive du processus décisionnel autour du conseil d'administration et de son président, ainsi que la marginalisation des autres instances élues, le C.S., mais plus encore le CEVU.

Vous notez également le caractère autocentré de cette gouvernance, qui conduit à interdire aux personnalités extérieures du conseil d'administration de participer à l'élection du président de l'université. Vous mettez en relation à juste titre l'ouverture insuffisante des universités sur le monde socio-économique et la place marginale qu'elles occupent sur le marché de la formation continue, alors même qu'elle possède la meilleure compétence.

Vous regrettez, comme beaucoup de membres des conseils d'administration, l'encombrement de leurs ordres du jour, la durée interminable de leurs séances, l'invasion des problématiques de gestion courante et en conséquence leur incapacité à se concentrer utilement sur leur mission stratégique principale.

 C'est pourquoi le projet de loi pour l'enseignement supérieur et la recherche propose :

  • de réunir la commission de la recherche et la commission de la formation en un seul Conseil académique, pour rétablir le lien entre recherche et formation, et pour donner à ces deux missions un poids équivalent;
  • d'attribuer des compétences délibératives importantes et précises à chacune des deux commissions du conseil académique;
  • de réserver les délibérations du conseil d'administration aux questions stratégiques, budgétaires, financières : le C.A. définit des orientations et des répartitions de moyens, et le conseil académique les met en œuvre au quotidien, en gérant les missions de formation et de recherche;
  • de faire participer les personnalités extérieures à l'élection du président, car il ne peut y avoir d'administrateurs à deux vitesses, mais en rendant leur désignation transparente et collective;
  • de prendre en compte la nécessité d'un pilotage cohérent en permettant au Président du conseil d'administration de choisir avec son conseil d'administration le mode de présidence de ce Conseil académique : par le même président que celui du Conseil d'administration, par un vice-président du Conseil d'administration ou par une autre personnalité désignée.

Le contrat et les territoires

Des craintes se sont exprimées concernant une "régionalisation" supposée de l'enseignement supérieur. Il me paraît positif que les universités se comportent comme des opérateurs territoriaux et participent aux écosystèmes et dynamique territoriale. Nous devons faire en sorte que les efforts des universités autonomes, pour mieux faire correspondre leur carte de formations avec les besoins socioprofessionnels de leur environnement régional, soient valorisants et valorisés.

Mais nous devons veiller et c'est le rôle de l'Etat, à assurer la cohérence et l'égal accès aux formations sur le territoire national.

Le contrat qui lie l'université à l'État est le lieu naturel pour cela. Mais, comme vous le soulignez, les contrats d'établissements "n'ont pas réussi à s'imposer véritablement comme un levier efficace de maturation de la stratégie de l'établissement."

On peut considérer que les contrats d'établissements ont été de fait affaiblis à la fois par le passage en R.C.E. (la masse salariale transférée pèse très lourd dans les budgets, et le bonus contractuel, très peu !), et par l'émiettement persistant des contractants. Pour ces deux raisons, la politique contractuelle de l'Etat n'a qu'un effet marginal sur l'action stratégique des établissements.

De plus, les PRES ont été affaiblis par leur non contractualisation avec l'Etat. La loi prévoit une contractualisation avec les nouveaux regroupements, les communautés d'universités et d'établissements, qui seront à terme une trentaine.

La mise en place des contrats de site donnera un nouvel élan à la politique contractuelle : à l'échelle des regroupements territoriaux, sur des périmètres mettant en cohérence stratégique tous les types d'enseignement supérieur, tous les laboratoires de recherche, et en partenariat avec les collectivités territoriales, au premier rang desquelles les régions, ces contrats auront enfin un sens stratégique.

Nous avons beaucoup évoqué le système Sympa qui n'a de sympa que le nom. La révision en cours du système de répartition des moyens aux établissements commence par cette première question : quels contenus et quelle part des moyens pour les contrats et notamment pour le contrat de site ?
En anticipation de la loi, j'ai signé la semaine dernière les 3 premiers contrats de site avec les universités de Strasbourg, de Lorraine et d'Avignon. A cette occasion, tous les acteurs se sont félicités de cette opportunité de définition d'une stratégie commune.


Une politique de regroupements territoriaux qui creuse les inégalités

Vous constatez que les pôles de recherche et d'enseignement supérieur ont bien joué un rôle dans une première phase de développement de la coopération territoriale. Deux d'entre eux ont abouti à une fusion, plusieurs autres ont bénéficié du Plan campus et des initiatives d'excellence, concentrés sur quelques sites, la plupart ont organisé en commun leurs formations doctorales.

Mais plus d'une douzaine d'entre eux n'ont reçu qu'une très faible part des crédits extrabudgétaires du plan campus et du P.I.A.. A mon arrivée, seuls 153 millions d'euros avaient été engagés sur les 5 milliards des Plans campus. Le recours systématique et unique aux P.P.P. avait bloqué la démarche Plan campus.

C'est la raison pour laquelle je propose dans la loi de passer à la deuxième phase des regroupements territoriaux :

  • avec un véritable choix entre plusieurs solutions combinables entre elles : les fusions, les communautés et les conventions d'associations;
  • avec une meilleure participation des acteurs et des personnalités extérieures à la gouvernance des regroupements, dans le cadre d'un statut d'E.P.S.C.P. qui offre de plus grandes opportunités d'évolution que celui desE.P.C.S., et qui respecte la démocratie universitaire.
  • avec les contrats de site, qui permettront en particulier de mettre en cohérence les stratégies de formation et de recherche des membres de chaque regroupement.

Ces futurs regroupements ne seront pas des "coquilles vides", comme vous l'écrivez à propos de la plupart des PRES, car ils seront d'abord bâtis autour d'un projet stratégique commun, et validé par tous les membres.

Sur l'attractivité internationale

Je partage entièrement votre analyse : malgré des instruments de mobilité encore puissants, "l'attractivité universitaire de la France a souffert de la politique d'immigration développée ces dernières années, notamment à l'occasion de la publication de la circulaire Guéant".
Vous rappelez également que notre politique d'attractivité souffre, en particulier pour les filières scientifiques, de la barrière de la langue.

Les mesures concernant l'accueil et le séjour des étudiants et chercheurs étrangers, et notamment tout ce qui concerne la gestion des titres de séjour, fera l'objet de débats parlementaires et de mesures interministérielles, pour une politique d'accueil conçue en cohérence entre le ministère des Affaires étrangères, le ministère de l'Intérieur et le ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, avec des visas pluriannuels pour les étudiants et les chercheurs et un statut spécifique pour les étudiants effectuant leur doctorat en France, pendant et après leur thèse. Je rappelle qu'ils représentent 41% de nos docteurs.

Dans la loi pour l'enseignement supérieur et la recherche, figurent aussi les nouvelles dérogations à la loi Toubon, encadrées qui visent à la fois à renforcer le socle de la francophonie et à attirer les étudiants des pays émergents qui ne viennent pas assez dans notre pays. Grâce aux amendements votés par l'Assemblée nationale, les conditions ont été inscrites dans la loi pour que la mise en œuvre de ces dérogations favorise l'accueil des étudiants des pays émergents, en particulier dans les filières scientifiques, et participe au rayonnement et à l'extension du socle de la francophonie.

Lors du débat à l'Assemblée nationale, par amendement, nous avons rendu obligatoire la formation en français des étudiants étrangers auxquels seront dispensés des enseignements partiellement en langues étrangères, et nous avons demandé qu'elle soit prise en compte dans l'attribution du diplôme. Nous avons également demandé que soient précisées les conditions pédagogiques et institutionnelles justifiant ces formations dispensées en langues étrangères.

 

Notre enseignement supérieur et notre recherche sont plus que jamais au cœur du rayonnement culturel, intellectuel et du redressement de notre pays. Les attentes sont fortes et le reste du monde, pays développés comme émergents, bouge vite. Dans le même temps, la mise en mouvement nécessaire de notre dispositif d'enseignement supérieur et de recherche doit se faire sans brutalité, avec conviction et une grande constance politique.

Cette constance s'exprime d'abord par la programmation de moyens supplémentaires : 5 000 postes, inscrits dans la loi de finances pluriannuelle votée en décembre 2012, sur la durée du quinquennat. Des postes priorisés sur la réussite en licence.

Elle s'exprime également dans les prises de position du Président de la République, qui a rappelé à plusieurs reprises que l'avenir de notre pays reposait sur l'augmentation de l'investissement dans l'enseignement et la recherche.

La réussite des étudiants participe de l'augmentation de la qualification de notre population. La réorganisation de la recherche dans toutes ses dimensions contribuera à l'amélioration de notre compétitivité en Europe et dans le monde.

Le retour d'un Etat stratège, aussi bien pour la formation que pour la recherche, garantit que l'effort demandé à tous sera au bénéfice de l'intérêt général, au service de la société et de ce qui constitue son avenir, les étudiants et les jeunes chercheurs.
Le doctorat sera de ce point de vue davantage pris en compte dans les carrières publiques et privées.
Nous aurons besoin de temps, nous aurons besoin de votre soutien. J'espère que vous saurez l'apporter au moment opportun.

Je remercie sincèrement et chaleureusement vos deux rapporteurs pour le travail exemplaire qu'ils ont accompli. Je les remercie pour la pertinence de leurs analyses, l'ampleur de leurs consultations, et je me félicite de la convergence entre nos diagnostics respectifs et avec les orientations prévues dans la loi sur l'enseignement supérieur et la recherche que nous allons débattre ensemble à partir du 19 juin.

1ère publication : 12.06.2013 - Mise à jour : 17.10.2013

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